毛艳华:广东自贸试验区试点改革成效与制度创新方向

来源:研究院 作者:佚名   更新时间:2017年07月13日

       自贸试验区以制度创新为核心任务,是全面深化改革和扩大开放的试验田。广东自贸试验区挂牌成立两年来,在投资管理制度、贸易监管制度、金融制度、综合监管制度和法治化环境建设等方面开展了一系列改革创新,搭建了基本的制度框架, 营造了优良的营商境在当前经济全球化进入减速转型新阶段的背景下, 广东自贸试验区的战略出发点应从压力测试转向主动开放, 打造成为高水平对外开放的门户枢纽,引领新一轮对外开放。广东自贸试验区要不忘制度创新初心, 加快推进治理体系和治理能力现代化、全面深化投资管理体制改革、建立与国际贸易新规则相适应的经贸制度、构建面向国际的金融市场体系等领域的制度创新,形成有效制度供给条件保障,推动自贸试验区构建枢纽网络和功能平台, 服务“ 一带一路” 建设和市场主体“走出去”。

一、广东自贸试验区制度创新的亮点与成效

        建设中国( 广东) 自由贸易试验区是党中央、国务院在新形势下全面深化改革和扩大开放的战略举措。自2015 年4 月21 日挂牌以来,广东自贸试验区在投资管理制度、贸易监管制度、金融开放制度、综合监管制度和法治化环境建设等方面开展了一系列改革创新,搭建了自贸试验区的基本制度框架, 制度创新试点取得了显著成效,总体达到预期目标, 成为了营商环境建设高地。

1.开展投资管理制度创新

        在自贸试验区推行“ 准入前国民待遇+ 负面清单” 的外商投资管理模式, 是我国外商投资管理理念的全盘创新, 也是中国自由贸易试验区成立近三年来开展的最大制度创新。广东自贸试验区推进企业投资项目负面清管理试点经过两年的探索实践,目前实行备案管理的项目数量占企业投资项目总数的比例已达90% 左右。同时, 加快推进商事登记制度改革, 将“一照一码” 改革拓展至海关、商务等8 个部门, 深入推进商事登记窗口与银行网点一体化改革试点,进一步拓展商事主体电子证照卡功能, 推出全国首个具有单位结算卡功能的“电子证照银行卡”; 试行“一颗印章管审批”, 将企业注册与公安、税务、发改、人社、食药监、海关、检验检疫等部门的相关证照实行“ 一门式” 审批, 在全国率先实现1 个工作日内“ 十三证三章” 联办。

2. 推进贸易监管制度创新

         以贸易便利化为重点的贸易监管制度创新是实现自由贸易试验区扩大对外开放、形成可复制可推广经验的重点制度创新领域, 也是自贸试验区相关片区加快建设国际航运中心、国际贸易中心和发挥区域辐射带动作用的要求。我国自贸试验区与国际上流行的自由贸易园区不同,不以保税或税收优惠为“卖点”, 而是努力通过对现行海关监管体制的边际改进形成可复制推广的经验并扩大对外开放。推进贸易监管制度创新的目标在于,在保证货物安全的条件下, 最大限度简化通关程序, 实行快捷通关制度。两年来, 广东自贸试验区南沙片区和前海蛇口片区的保税港区都已开展国际贸易“ 单一窗口” 建设试点。南沙片区以“ 智慧口岸”为重点的贸易便利化促进体系已在全国形成示范, 诞生了包括“ 单一窗口”、“ 互联网+ 易通关”、“智检口岸” 和“智慧海事” 等在内的多项改革创新成果, 其中有14 项属于全国首创, 通关效率提高50% 以上。南沙片区以直购体验新业态为特色的跨境电商产业集聚发展,首创的跨境电商体验店模式也从南沙走向全国。广东自贸试验区还创新粤港澳口岸通关模式,推进建设统一高效、与港澳联动的口岸监管机制, 加快推进粤港、粤澳之间信息互换、监管互认、执法互助。加快实施澳门车辆在横琴与澳门间便利进出政策,制定粤港、粤澳游艇出入境便利化措施。

3. 深化金融领域开放创新

        金融制度创新与风险防控是中国自贸试验区金融领域开放改革的重点, 在坚持宏观审慎、风险可控的前提下, 开展自由贸易账户业务、人民币资本项目可兑换、人民币跨境使用、外汇管理改革等重要领域和关键环节先行试验。其中, 跨境人民币业务是广东自贸试验区金融改革创新的亮点。作为我国金融业对外开放试验示范窗口, 前海蛇口片区在全国率先推动实现跨境人民币贷款、跨境双向发债、跨境双向资金池和跨境双向股权投资等“四个跨境”, 尤其是跨境人民币贷款保持快速增长, 2016 年底备案金额超过1100亿元, 累计提款364.57 亿元, 业务规模领先全国。人民银行广州分行积极推行人民币跨境支付系统(CIPS),为沿线国家跨境人民币收支提供了快捷、安全、方便及低成本的清算途径。数据显示, 2016 年, 广东与“ 一带一路” 国家跨境人民币结算规模达3736.8 亿元, 同比增长24. 2% 。此外, 在推进外汇管理改革提升贸易投资便利化方面, 广东自贸试验区进一步简化外汇资金池管理, 支持中小型跨国公司对境内外成员企业资金进行集中运营管理,拓宽了融资渠道; 积极开展全口径跨境融资宏观审慎管理, 有效打通境内、境外两个融资市场, 提高自贸试验区企业跨境融资的灵活性和境外资金利用效率。

4.强化综合监管制度

        自贸试验区实行市场准入负面清单管理方式后, 政府的行政管理方式由以行政审批为主转变为事中事后监管。从中国自贸试验区在转变政府职能方面所做出的一系列制度创新来看,变“事前审批为主” 为“事中事后监管为主” 是迄今为止最有推广复制价值的举措之一。深圳前海管理局是我国自贸试验区中的第一家法定机构,并与招商局集团共同组建合资公司, 建立起以法定机构为主导的“政府职能+ 前海法定机构+ 蛇口企业机构” 的市场化政府治理新格局。前海蛇口片区还利用大数据构建社会信用体系, 联合中央、省、市28 个部门, 对片区10 多万家企业完成信用查询和“企业画像”, 对企业加强“事中事后” 监管。南沙片区通过建设完善市场监管和企业信用信息平台、国家物联网标识管理公共服务平台、地理位置信息平台,以综合行政执法改革为抓手, 通过三平台的无缝对接与数据互通, 形成以综合监管为基础、专业监管为支撑、信用约束为手段的现代市场监管模式, 建立起信用依托、企业自治、行业自律、社会监督、政府监管的多元共治自贸区事中事后监管体系。

5. 优化法治环境

        广东省人大常委会出台了《中国(广东) 自由贸易试验区条例》,为自贸试验区改革创新提供法治保障。前海片区首创中国特色社会主义法治示范区建设,在立法、司法、执法体制改革、廉政监督等方面取得了积极成效。坚持立法先行, 在深圳市人大的大力支持下, 出台了“一条例两办法”, 即前海合作区条例、前海管理局暂行办法和前海湾保税港区暂行办法, 构建了前海法治建设基本框架。最高人民法院第一巡回法庭落户前海,挂牌成立前海法院、前海检察院。前海法院率先开展“ 以庭审为中心” 的诉讼机制改革, 在国内首创庭前会议制度。审结首单适用香港法律的经济纠纷案件,实现前海适用香港法律的重大突破; 首创港籍陪审员制度, 率先探索审执分离、司法行政事务管理权与审判权分离。推动最高人民法院港澳台和外国法律查明机构“一中心、两基地”(中国港澳台和外国法律查明研究中心、最高人民法院港澳台和外国法律查明基地、最高人民法院港澳台和外国法律查明研究基地)落户前海。全国10家港澳联营律师事务所中有7 家落户前海, 为企业“走出去” 和“引进来” 提供法律支撑和保障; 推动《联合国贸法会仲裁规则》首次在中国落地,组建全国唯一的自贸区仲裁联盟。成立前海廉政监督局, 在全国率先实施纪检、监察、检察、公安、审计“一体化监督” 模式。广东自贸试验区挂牌设立两年来, 各种制度创新推进了更优的营商环境建设, 而更优的营商环境推动了自贸试验区的生产力发展,自贸试验区企业有了更多获得感和感觉度。比如, 广东自贸试验区外资企业注册时间已从20 个工作日压缩到3 个工作日; 工程项目施工许可办理实现整体提速, 全过程办事手续压缩40%以上, 整个报建运作周期缩短40% , 企业直接成本可降低3% ; 贸易便利化改革使进出口企业的通关效率提高50% 以上, 等等。与挂牌前相比, 广东自贸试验区的“贸易便利化”、“ 投资便利化”、“跨境金融” 三大指数分别增长了27.5% 、42. 1% 和62. 2%。营商环境的改善激发了广东自贸试验区大众创业、万众创新热情。广东自贸区挂牌两年来, 累计新设企业13. 02 万家,新设企业数量相当于上海、天津、福建三个自贸试验区同期新设企业家数之和。外商投资企业5879 家, 合同外资金额达752. 24亿美元。入驻金融机构和创新型金融企业超过5 万家, 居全国各自贸试验区首位。


二、广东自贸试验区深化改革试验的思路方向

        广东自贸试验区建立两年来, 国际环境和国内条件发生了深刻变化, 经济全球化步入“十字” 路口、全球经济治理体系面临变革、“一带一路” 倡议获得国际认可、国内经济转型和改革步伐加快、粤港澳大湾区发展成为国家战略。因此,广东省委经济工作会议和广东省第十二次党代会提出, 要把广东自贸试验区打造成为高水平对外开放的门户枢纽, 引领全省新一轮对外开放。广东自贸试验区总体方案对自贸区的功能定位已有清楚的表述,那么如何理解“ 高水平对外开放门户枢纽” 这一自贸试验区深化改革的方向。本文认为,突出“高水平对外开放” 是强调广东自贸试验区要对标国际典型的自贸园区,加快开放型经济体制机制的试点探索, 为自贸试验区发展提供有效的制度供给条件; 突出“ 门户枢纽” 则强调广东自贸试验区要对标国际典型的对外开放门户枢纽城市, 加快构建枢纽网络和功能平台, 便利于资本、技术、人才、信息和服务等各种要素流的双向流动,提升广东自贸试验区对全球资源的配置能力。

        首先, 自贸试验区深化改革试验具有任务急迫性。2008年金融危机后全球化步入“十字” 路口。在国际贸易方面, 自2011年以来全球贸易年增长率不仅低于长期均值, 而且已连续六年低于全球经济增速, 而金融危机前的全球贸易增速通常为全球经济增速的两倍左右;在国际投资方面, 受全球经济增长疲软以及世界贸易增长乏力影响, 全球外国直接投资( FDI ) 2009年下降39%, 2014 年再度萎缩16%, 2016 年全球FDI下降13% 。2016年的“ 英国退欧” 和美国“ 特朗普当选” 使得全球化更加充满不确定性。从国内来看, 在全球贸易投资结构发生调整过程中, 中国已成为世界第二大经济体、最大货物贸易国、第三大对外直接投资国, 成为推动全球化的重要力量。为重振世界经济两大发展引擎,推动世界经济走上强劲、可持续、平衡、包容增长之路, 中国把全球贸易和投资治理体系摆上G20 杭州峰会重要议程, 提出共同构建开放透明的全球贸易和投资治理格局,巩固多边贸易体制, 释放全球经贸投资合作潜力。在世界经济论坛2017 年年会上, 习近平主席提出要坚定不移发展全球自由贸易和投资, 在开放中推动贸易和投资自由化便利化,旗帜鲜明反对保护主义。三年来,“一带一路” 倡议所代表的包容性全球化方案获得了国际认可,已经有100多个国家和国际组织参与其中。中国将大力建设共同发展的对外开放格局, 推进亚太自由贸易区建设和区域全面经济伙伴关系协定谈判, 构建面向全球的自由贸易区网络。因此,自贸试验区的战略出发点, 需要从当初应对TTP和TTIP 开展压力测试, 转换到主动顺应全球经济治理新趋势新格局、主动对接国际投资贸易新规则新要求和主动塑造我国以开放促改革促发展新优势等各项开放试验任务,进一步彰显出全面深化改革和扩大开放的试验田作用。广东自贸试验区深化改革试验, 从被动压力测试到主动开放试验, 将进一步彰显出全面深化改革和扩大开放的试验田作用。

        其次, 各项改革试点应聚焦于构建开放型经济新体制的总目标。广东自贸试验区高水平对外开放, 就是要不忘制度创新初心,在“放管服” 改革已取得的宝贵经验基础上, 对照最高标准, 对标国际典型自贸园区,重点在投资、贸易和金融等领域开展制度创新, 实现重要突破, 努力探索开放型经济新体制。为应对全球自贸园区呈现的由货物贸易向服务贸易、离岸业务、投资经营、金融创新等综合多元功能转变的趋势,广东自贸试验区投资、贸易、金融等创新政策试点要真正体现“ 境内关外” 的政策含义。南沙保税港区和前海湾保税港区拟提出扩大开放和先行先试,对标国际上最有代表性的自贸园区或自由港, 实施新的监管政策和体制机制, 建设高水平的自由贸易港区。要学习借鉴新加坡、美国等建立自贸园区的经验, 进一步减少投资管理的负面清单,进一步减少贸易管制, 提高跨境投融资汇兑便利化水平, 最大限度地实现投资贸易自由与便利化。要借鉴亚太地区的香港、新加坡、韩国、阿联酋等自由港或自贸园区的政策经验, 设计鼓励离岸业务和境外股权投资发展的税收制度, 对离岸贸易和离岸金融业务实行低税率, 为自贸试验区参与全球竞争和吸引国际贸易投资业务提供条件。当前全球贸易投资已经进入了规则重建的关键期, 广东自贸试验区还应在知识产权保护、环境保护、电子商务、竞争政策、政府采购、政府管理新模式等新一代贸易规则的议题上开展试验, 为我国在多边、双边FTA 谈判和BIT 谈判中提供设计议题的经验, 加快培育国际合作和竞争新优势。
 
        最后, 加快构建枢纽网络和功能平台服务“ 双向” 开放战略。自贸试验区扩大开放的试点改革有利于形成有效制度供给条件, 能够为自贸试验区加快构建枢纽网络和功能平台提供制度保障。因此, 打造高水平对外开放门户枢纽,自贸试验区要加快构建“ 内联外拓” 的枢纽网络和服务要素便利流动的功能平台。鹿特丹之所以素有“欧洲门户” 之称, 其原因在于鹿特丹是连接欧、美、亚、非、澳五大洲的重要港口。广东自贸试验区要加快构建“海空、海铁和海水” 多式联运的交通网络体系。对内加强与珠江口东西两岸城市、港口以及泛珠三角各城市的交通联系,对外加强与“ 一带一路” 沿线港口和节点城市的联系, 增加国际班轮航线,扩大与全球主要经济体的直接经济联系。各类功能平台和机构既是资本、技术、人才、信息和服务等要素流的最重要载体, 也是各种要素资源全球配置的市场主体。要抓住国家规划建设粤港澳大湾区世界级城市群的新机遇,携手港澳共建广东自贸试验区, 加快建设国际航运中心、国际贸易中心、国际金融中心和国际化自贸新城。尤其要发挥自贸试验区国际化、法治化和便利化营商环境的优势, 努力吸引全球性跨国公司和国际组织在自贸试验区集聚,提高全球资源配置能力。要以公共平台建设为抓手, 推动市场服务机构集聚, 打造集成公共服务、综合信息服务、专业服务、投资促进交流服务、人才保障服务的“走出去” 综合服务平台, 为“走出去” 企业提供金融、税收、法律、信息、人才等全方位支持, 使广东自贸试验区真正成为服务“双向” 开放的门户枢纽。


三、广东自贸试验区制度创新的领域和重点

        自贸试验区建设的核心任务是制度创新。自贸试验区在制度创新领域进行的探索试验, 可以形成强大的制度创新“外溢效应”。从发达国家设立的各类自由贸易园区来看, 投资自由、贸易自由、金融自由以及符合国际惯例的营商规则是自由贸易园区的本质特征和发展趋势。结合上述对广东自贸试验区深化改革的思路与方向的分析,推动广东自贸试验区的制度创新拟聚焦以下重点领域。

1.推进治理体系和治理能力现代化

        2013年设立上海自贸试验区, 使得全面深化改革的重要命题即政府与市场关系的合理设置,能够在自贸试验区得到进一步探索、优化和深化(王浦劬,2015)。自贸试验区三年多来的实践也表明, 按照市场化、国际化、法治化的要求, 营造良好法治环境, 依法管理开放, 能够为我国参与国际宏观经济政策协调机制提供经验, 推动国家治理体系和治理能力现代化。因此,广东自贸试验区要继续加快政府职能转变,深化法定机构改革和行政审批制度改革,主动承接上级政府下放的管理权限。要创新“互联网+政务”服务模式,健全事中事后监管体系,推进部门协同监管,加强政府与社会共治, 激发市场和社会活力。要进一步推动重点领域和关键环节改革配套立法,完善法律服务体系;构建多元化国际化的纠纷仲裁和调解机制,加强境内外法律服务业合作,完善国际法律查明机制,探索建立“ 一带一路” 法律服务联盟, 加快建成中国特色社会主义法治示范区。

2.全面深化投资管理体制改革

        投资管理体制改革是构建开放型经济新体制的重要组成部分。通过破除投资管理领域的体制机制障碍, 有利于实现对内对外开放相互促进,“引进来” 与“走出去” 更好结合, 建立公平开放、竞争有序的现代市场体系。广东自贸试验区要抓住国家开展粤港澳大湾区城市群规划的机遇, 先行试验双边投资协定,建立起更加开放透明的市场准入管理模式, 最大限度缩减自贸试验区外商投资负面清单, 扩大金融服务、电信、互联网、文化、文物、维修、航运服务和先进制造业领域对外开放。同时,要推进商事登记管理制度改革, 加快建立与港澳趋同的国际营商环境。还要健全双向投资服务管理机制, 改进境外投资项目和境外投资开办企业的管理方式, 建立和完善自贸试验区“走出去” 综合服务体系, 成为“一带一路” 国际产能合作和市场主体“走出去” 的重要平台。

3. 建立与国际贸易新规则相适应的经贸制度

        实施贸易便利化新规则, 鼓励企业建立整合物流、贸易、结算等功能的运营中心, 引领珠三角地区加工贸易转型升级。促进自贸试验区港口与21世纪海上丝绸之路航线港口的合作对接, 大力发展离岸贸易与转口贸易, 形成连接国内外重点口岸的亚太供应链中心枢纽。支持自贸试验区建设大宗商品现货交易平台, 打造大宗商品定价中心。创新跨境服务贸易管理模式,大力发展服务贸易, 积极承接服务外包。制订和完善跨境电商、汽车平行进口和融资租赁等业态行业标准和配套监管制度。同时, 在广州南沙保税港区和深圳前海湾保税港区等海关特殊监管区域内设立自由贸易港区。根据国家授权实行集约管理体制,在口岸风险有效防控的前提下, 深化“一线放开”、“二线安全高效管住” 改革,依托信息化监管手段, 取消或最大程度简化入区货物的贸易管制措施, 最大程度简化一线申报手续, 推动货物状态分类监管更有弹性。

4.构建面向国际的金融市场体系

        继续推进跨境人民币业务创新, 推动跨境贸易和跨境投资人民币结算业务, 支持符合条件的境外企业发行人民币股票, 逐步扩大境外机构在境内发行人民币债券的发债主体和规模,支持区内企业和金融机构在境外市场发行人民币债券, 推进境外机构以人民币资金投资境内债券和其他金融市场试点。深化外汇管理体制改革, 率先试点限额内资本项目可兑换,推动建立与自贸试验区发展相适应的自由贸易账户管理体系, 研究启动合格境内个人投资者境外投资试点。增强跨境金融服务能力, 推动前海联合交易所与香港交易所形成闭环交易,支持深圳证券交易所、广东国际金融资产交易中心等在自贸试验区设立国际金融资产交易平台, 开展债券、股票、存托凭证、资产证券化等产品跨境发行和交易, 逐步提高境外投资者参与区内要素平台交易的便利化水平。