盛斌:中国自由贸易试验区的评估与展望

来源:研究院 作者:佚名   更新时间:2017年07月03日

 
       中国自由贸易试验区(以下简称“自贸区”)是中国推进供给侧结构改革、构建开放型经济新体制和实施新区域发展战略的重要途径与方式。2017年政府工作报告中将“推广上海等自贸区改革创新成果,新设七个自贸区”作为“积极扩大对外开放”的重要成果,将“高标准高水平建设11个自贸区,全面推广成熟经验”作为2017年的工作重点之一。如何使上海等已有的四个自贸区创新升级和新增七个自贸区建立发展,最终形成面向国际的自贸区网络,从而实现为政府治理立标杆、为国家开放试制度、为区域发展筑高地的战略使命,是中国自贸区再启航所面临的重要任务。

一、自贸区的建设成就

        2016年11月在上海自贸区建设三周年和广东、天津、福建自贸区建设一周年之际,商务部开展了对四个自贸区全面的第三方评估,而在此之前各自贸区也对其开展的工作比照总体方案进行了制度创新评估与市场反映评估。所有评估都充分肯定了习近平总书记所强调的自贸区“彰显全面深化改革和扩大开放的试验田作用”。

        首先,自贸区形成一整套自主和集成制度创新体系。第一是开放公平、安全高效的市场准入管理制度系统,其亮点主要包括:以准入前国民待遇和负面清单为核心的外商投资管理制度、以国际贸易单一窗口为核心的贸易便利化管理制度、以自由贸易(FT)账户分账核算体系为核心的金融创新及监管制度以及国际航运开放监管服务制度。第二是以“放管服” (简政放权、放管结合、优化服务)为重心的政府职能转变制度创新体系,其亮点主要包括:现代商事登记制度(先照后证、多证合一、审批注册单一窗口、市场准入负面清单等);事中事后监管制度(以信用风险分类为依托的市场监管制度、企业年度报告公示制度、经营异常名录和严重违法企业名单制度、“双随机一公开”抽查制度等);以市场主体首负责任为机制的综合监管制度(社会共治体系及综合执法制度等)。第三是与市场化、法治化、国际化营商环境相适应的法制保障制度,其亮点包括:调整国家层面上的外资法等法律法规;建立地方性司法保障及权益保护制度(如国际商事仲裁中心、知识产权法庭等);发展创新人才服务体系和国际人才流动通行制度(如人才“绿卡”制度、“双创”特区等)。

        其次,自贸区形成三批面向全国的可复制、可推广经验与案例。

        第一批是在上海自贸区试行一周年以后,商务部会同上海市和有关中央部门进行了阶段性总结,于2015年1月形成28项在全国范围内复制推广的改革事项和6项在海关特殊监管区复制推广的改革事项,以国务院文件的形式印发实施。

        第二批是2015年2月国务院成立自贸区工作部际联席会议制度后, 在同年年底总结自贸区创新性强、市场主体受益多、反映好的做法,形成了8个“最佳实践案例”进行推广实施。

        第三批是2016年11月在以国务院发展研究中心等第三方机构对四个自贸区进行全面评估后,又形成12项在全国范围内复制推广的改革事项和7项在海关特殊监管区复制推广的改革事项,并以国务院文件形式印发推广。

        最后,自贸区形成对接国家重大发展战略的政策举措。

        上海、广东、天津和福建自贸区遵照总体方案分别服务于对接长江经济带、粤港澳深度合作、京津冀协同发展、两岸经济合作国家重大区域发展战略。此外,作为实施“一带一路”战略的核心区或重要结点城市,四个自贸区都将推动“一带一路”建设作为重要内容,争作“一带一路”特别是21世纪海上丝绸之路建设的排头兵和主力军。自贸区还发挥与自主创新区的双重机遇叠加效应,积极对接“双创”(大众创新、万众创业)、战略性新兴产业、“互联网+”、中国制造2025战略和计划,促进自贸区在产业、技术与人才上的转型升级。

二、自贸区建设中存在的问题与挑战

        经过三年的创新建设,上海自贸区的“精”、广东自贸区的“活”、天津自贸区的“实”、福建自贸区的“拼”都给中央和市场留下了深刻印象,取得了预期的效果,获得了市场主体较好的反映。但是,自贸区的建设、发展与创新仍然面对一些困难与挑战。

        第一是开放程度还有待提高。以外资准入的负面清单为例,禁止投资、股权限制和数量型经营限制等限制程度较高的措施占比偏高,对一些服务业部门(如金融、交通运输、快递、教育、医疗、娱乐等)的外资准入限制也较高。同时,当前负面清单中的各项特别管理措施缺乏明确的国家和地方层面的法律法规依据描述。开放力度不大和缺乏高透明度使自贸区没有对外资企业形成足够的吸引力,也没有令广大的民众(作为消费者)从自贸区成果中体验充足的获得感。

        第二是制度创新的实质程度和发挥效果情况需要进一步提高。目前各自贸区的制度创新有相当比重的部分属于程序性(比如简化程序、缩减时间、降低费用等)或技术性的(比如网上办理、提交电子文件、通过信息系统实现监管等),而属于政策性或体制性的重要创新(例如国际贸易单一窗口、FT账户、人才流动制度等)数量较低,且在实际落地并发挥巨大市场效果上并非理想。

        第三是在政策制订与执行的协调、组织与沟通上各级政府之间的关系亟待优化。中央部委须进一步向自贸区放权,支持地方先行先试和自主创新,并加强中央层面在重要议题上的部际协调。尽快改变“上冷下热”的格局,推动解决由于央地协调问题而出现的自贸区总体方案众未能实施落地的改革内容。同时,各地自贸区管理委员会须强化在政治与行政安排上的统筹领导,避免虚权管理、多头管理和交叉管理,避免自贸区内各片区的碎片化与雷同建设。

        第四是在对接全球高标准贸易投资规则与国际先进自贸区上仍有较大的差距。受各种安全、风险与责任意识的约束和影响,自贸区在政府采购、环境、知识产权、竞争中立、金融业开放、资本流动等领域尚无实质议程与行动,未能达到通过自贸区对这些21世纪商业规则进行风险测试和压力测试的目的。此外,中国自贸区在税收、经济自由度、离岸业务和营商环境等方面上与迪拜、香港、新加坡等自由贸易区(港)相比并无优势,缺乏国际竞争力。

三、建设自贸区升级版

        习近平总书记在对上海自贸区建设作出的重要指示中强调指出,“继续解放思想、勇于突破、当好标杆,对照最高标准、查找短板弱项,研究明确下一阶段的重点目标任务,大胆试、大胆闯、自主改”。目前,已经取得一定建设成效的四个自贸区均在制订2.0版(甚至3.0版)的升级规划,继续将制度创新作为中心任务,努力成为推动中国深水区改革开放的旗手与促进区域经济发展的引擎。

        首先,建设自贸区升级版要设定更高的目标。第一要为提升国家和区域全球价值链创造制度安排,着力构建自贸区的四种创新能力,即:研发、设计、品牌、总部管理能力;全球配置资源与管理要素流动性能力;全球产品供应链整合能力;与价值链高端相匹配的基础设施硬软件能力。第二要为提升国家治理体系与能力提供可复制、可推广经验,着力通过集成性改革创新形成现代化国家政府对市场进行系统化有效管理的一整套体制,包括:政策透明度机制、产权与契约机制、行政许可与市场事中事后监管机制、国际规制融合机制、争端解决机制、安全阀机制(消费者权益保护、反垄断审查、国家安全审查等)。第三要为适应全球商业新规则进行压力测试与为提升全球经济治理话语权提供动能,在试验基础上开展对实施国际贸易投资新规则的风险评估,从而确立保留合理监管权力的底线与红线,为国家在国际层面的谈判提供重要经验参考,并形成适应新规则改革的顶层设计。

        其次,建设中国自贸区升级版要设定更高的标准。第一是对标多边贸易规则,包括WTO多边贸易体制下达成或正在进行谈判的一系列多边或诸边协定,如参考WTO《贸易便利化协定》深化自贸区贸易便利化改革。第二是对标高水平区域贸易协定(RTAs)中的“规制融合类”新商业规则,例如投资、知识产权、技术标准、竞争政策、环境、电子商务等,为适应全球贸易投资新规则进行压力测试和风险评估。第三是对标高质量的国际营商环境,参考国际通行的对企业投资经营不同阶段的关键指标(如世界银行的“营商环境指数”)对自贸区的综合营商环境进行数据搜集、实地调查、诊断分析和有针对性的改善提高。第四,对标全球其他高水平自贸区,借鉴香港、新加坡等自由港和迪拜、鹿特丹等综合型自贸(港)区的有益经验和作法,在建设自贸区的离岸金融市场功能上,借鉴内外分离型中心(如纽约、东京)和分离渗透型中心(如新加坡)的模式与措施。

        第三,将中国自贸区升级版的工作重心回归到开放发展问题上。将自贸区作为改革创新示范区是中国自贸区的一项特殊功能,而实现货物、服务、资本、人员的自由流动并促进竞争、效率与国际经济一体化是自贸区的最本质功能。四个自贸区在深化发展中应进一步在服务贸易和服务业开放、投资便利化、外资准入、离岸贸易与金融、跨境电子商务、资本项目自由化、商务自然人流动和深层次制度融合等方面实现更大胆的制度创新与改革。通过税收激励、构建交易平台、促进转口、联运和航运、发展人民币离岸业务等途径努力增强离岸功能,提高国际区位竞争力,使沿海自贸区成为在东亚乃至全球成为集聚高级生产要素和创造高附加值产出的平台。

        最后,中国自贸区升级版要切实加强法律保障制度建设。调整国家层面的相关法律法规加强地方层面立法自主权,建立司法保障和权益保护制度,特别是在知识产权、投资、争端解决和商事仲裁、竞争中立等方面吸收国际有益经验与作法,跟上时代发展的潮流与趋势。这也为国际贸易投资新规则在国内进行风险与压力测试创造有利条件,将这些规则在自贸区内的实施作为国际承诺的过渡性安排,并及时总结中国利益与经验,为在未来多边或区域贸易协定谈判中提供策略与模式。

四、自贸区扩区

        2016年8月,辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西七地获中央批准成为我国第三批自贸区,这标志着自贸区建设从试点探索阶段进入成熟发展的新航程。2017年3月国务院公布了七个自贸区的总体建设方案。

        第三批自贸区一方面将尽快复制、推广已建立的四个自贸区的成熟经验、模式与作法,实现其“全国功能”的遍地开花;另一方面,又将更加结合这些省份的产业与区位优势突出“地域特色”,实现对周边地区的联动与溢出效应。七个自贸区主要侧重中西部地区,兼顾东北地区和东部地区,分别对接“一带一路”、长江经济带、中部崛起、西部大开发、振兴东北老工业基地等国家重大区域发展战略。 

        辽宁自贸区包括沈阳、大连、营口片区,重点打造高端装备制造基地和连接亚欧的海陆空大通道,推动东北地区等老工业基地振兴;浙江自贸区包括舟山群岛三个片区,重点推动以油品为核心的大宗商品贸易自由化,提升大宗商品全球配置能力;河南自贸区包括郑州、开封、洛阳片区,着力建设贯通南北、连接东西、服务于“一带一路” 的现代综合交通枢纽和物流体系,引领内陆经济转型发展;湖北自贸区包括武汉、襄樊、宜昌片区,主要定位于承接产业转移以及发展高新技术产业,在实施中部崛起战略和推进长江经济带发展中发挥示范作用;重庆自贸区以两江新区为主,发挥战略支点重要作用,推动保税物流园区转型升级,加大西部地区门户城市开放,推进“一带一路”和长江经济带联动发展;四川自贸区包括成都和泸州片区,重点打造内陆开放型经济新高地,实现内陆与沿海沿边沿江协同开放;陕西包括西安、西咸、杨凌三个片区,聚焦探索内陆与“一带一路”沿线国家科技、农业和人文交流新模式,并带动西部大开发。

        第三批自贸区挂牌成立后,中国基本形成以“1+3+7”自贸区为骨架、东中西协调、陆海统筹的全方位和高水平区域开放新格局,并为加快实施“一带一路”战略提供重要支撑。中国自贸区发展由此进入了一个崭新的时期,正如李克强总理所说的,它们将“更大力度转变政府职能,更大程度激发市场活力,促进培育发展新动能和国际竞争新优势,在新一轮改革开放中进一步发挥引领示范作用”。

盛斌:教育部长江学者特聘教授、南开大学中国自由贸易试验区研究中心副主任