四川自贸区建设难点及战略思考

2016年8月31日，四川、重庆、陕西等7个省市获批设立自由贸易试验区，承担探索内陆开放新使命，至此自由贸易试验区的覆盖地区由东部延伸到中西部内陆地区。内陆自贸区是国家从总体发展战略布局角度出发，全面深化改革、扩大开放和深入推进“一带一路”战略、西部大开发、长江经济带建设的关键一步，形成点线面结合的内陆开放格局。伴随经济增速结构性趋缓、人口红利逐渐消退、外部冲击不断加深，内陆自贸区建设已经成为重塑经济版图，推进资源重置，转变经济增长方式，实现中等收入陷阱跨越的重要举措之一，是“1+3”自贸试验区的延续，将辐射带动中西部地区经济发展，成为中国经济发展的新引擎。

当前逆全球化形势下，中国积极释放内陆地区外向型经济发展潜力具有重要意义。自加入WTO以来，中国对外贸易与投资规模与比重不断攀升，经济社会取得长足发展，但内陆地区与沿海间仍存在显著差距。受制于区位结构、要素禀赋以及政策因素，中国对外开放一度呈现东快西慢，沿海强势，内陆较弱的特征。对外开放程度区域差异不仅带来资本、技术、人力资本等要素在区域间分布愈加不平衡，也增加了资源环境压力。产业梯度理论表明，相较于东部地区，内陆地区的后发优势明显，故内陆自贸区将成为推动内陆经济转型升级的重要抓手。

中国(四川)自贸试验区(以下简称“四川自贸区”) 是我国西南地区辐射面积最大的内陆自贸试验区，需要在借鉴“1+3”自贸试验区可复制推广经验的基础上，结合自身特色进行科学定位，探索出一条具有自身特色的建设路径，积累全省可复制推广的自贸区经验。本文将从目标定位、建设难点、基本思路、基本原则、战略思考等方面为起航中的四川自贸区建设把脉护航。

一. 四川自贸区的目标定位和建设难点

（一）四川自贸区的目标定位

四川自贸区的战略定位是以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，自贸区建设立足内陆、承东启西、服务全国、面向世界，将试验区努力建成为西部门户城市开发开放引领区、内陆开放战略支撑先导区、国际开放通道枢纽区、内陆开放型经济新高地、内陆与沿海沿边沿江协同开放示范区。

按照总体方案，四川自贸试验区的实施范围共计119.99平方公里，涵盖三个片区：成都天府新区片区90.32平方公里（含成都高新综合保税区4平方公里、成都空港保税物流中心0.09平方公里），成都青白江铁路港片区9.68平方公里（含成都铁路保税物流中心0.18平方公里），川南临港片区19.99平方公里（含泸州港保税物流中心0.21平方公里）。

成都天府新区片区是四川自贸区的主体部分，将重点发展现代服务业、高端制造业、高新技术、临空经济、口岸服务等产业，建设国家重要的现代高端产业集聚区、创新驱动发展引领区、开放型金融产业创新高地、商贸物流中心和国际性航空枢纽，打造西部地区门户城市开放高地。成都青白江铁路港片区距离中心城区20多公里，曾经是老工业基地，依托其工业基础将重点发展国际商品集散转运、分拨展示、保税物流仓储、国际货代、整车进口、特色金融等口岸服务业和信息服务、科技服务、会展服务等现代服务业，打通内陆地区连通丝绸之路经济带的西向跨境贸易大通道重要支点。川南临港片区地处川滇黔直线连接的居中位置，坐落在长江上游，将重点发展航运物流、港口贸易、教育医疗等现代服务业，以及装备制造、现代医药、食品饮料等先进制造和特色优势产业，建设成为区域性综合交通枢纽和成渝城市群南向开放，辐射滇黔的重要门户。

（二）四川自贸区的建设难点

四川自贸区以制度创新为核心，但由于牵扯面广、利益相关者众多，存在一定的建设难点，大体归于以下两方面。

1. 既有利益格局调整难度大

改革实质是既得利益的调整，改革核心问题是利益矛盾与冲突背景下的利益边界厘清与利益结构调整，内陆自贸区建设不仅要依赖各地方与各部门的一己之力，更要依赖新一轮的全国开放战略，甚至可以说是新一轮改革突围。

政府职能转变形式上表现为公共权力变更与重组，涉及各种利益关系的调整。综合改革必然遇到体制约束，既得利益者必然倾向于维护旧有利益格局，出现各方之间激烈的利益博弈，成为社会转型与体制转轨的阻力。历史一再证明，利益调整是推进我们事业进步的一大动力，但是不得不承认，既有利益矛盾协调之后会出现新的利益矛盾，包括转变政府职能在内的每一次改革都会深刻影响到很多人、部门乃至区域的利益，但是转变政府职能却可以在事实上推进制度创新，使制度红利更好服务社会，实现社会公正，因而不改是完全不行的。

改革开放至今，我们得到的重要经验就是要舍得先触动监管方自己的利益，既有利益格局难以调整的根本原因在于对自贸区建设重要性认识不足。对内陆自贸区建设重要性认识不足或认识片面化直接导致工作懈怠的出现，将直接影响内陆自贸区建设的深入、创新。自贸区建设是高水平开放。应当说，内陆自贸区在贸易与投资方面改革的设想绝不低于我们对WTO的承诺，甚至更高。WTO的要求集中在市场开放、交易便利化与资源自由流动。我国绝大多数地方属于内陆地区，因而内陆自贸区在这方面的努力程度将直接影响我们对WTO的承诺。各地方政府必须将认识高度统一到中央政府的决策上来。无论是党的十八大报告还是《国民经济和社会发展十三五规划纲要》均明确提出，要加快自由贸易区战略的实施，深化同各国经贸合作。

重要性认识不足直接反映为工作中部门利益、区域利益以及行业利益的纠结与回护。既有利益格局的调整能否顺利实现是政府转变职能的重要环节。自贸区建设重要指标之一是开放程度，而开放程度在很大程度上决定于传统利益格局的调整，其实质是对部门利益与区域利益的认识。

第一，部门利益让渡认识不统一。传统利益格局在很大程度上阻碍了改革政策的推进。改革是全局性革新，政策革新不仅推动改革而且促进经济，但是改革政策又难以满足所有人对于政策愿景，尤其是在目前利益结构难以绝对平衡的时候。行政审批、服务型政府建设的难题是部门间利益结构的调整，部门间利益切割与让渡要求较高的政治智慧与改革勇气。2014年上海自贸区第一份负面清单“外商投资产业限制与禁比类指导目录”条款出台过程中的反复变动折射了部门间利益调整中，对于利益让渡的认识差异。因而，必须力戒部门意识，小团体意识。一方面，内陆自贸区建设绝不只限制在某一个领域，而要在政治、外交、政府职能、区域经济等方面通盘考虑；另一方面，内陆自贸区建设既然是改革，必然会触动一些部门的利益，至少短期内难以实现所有部门甚至所有领域利益的绝对平衡，所有部门都应当有大局观，自觉自愿地准备接受部门利益再调整，降低出现委托代理风险的可能。

第二，区域利益认识尚有待提高，地方治理规则尚有待进一步优化。利益调整不仅会涉及部门间利益还会反映为区域利益。内陆自贸区设立实现过程是一个政策的形成过程。现代增长理论在完成将技术作为经济增长动力之后，已经开始考察制度作为内生力量对经济增长的作用，不论制度变革是内生还是外生因素，其影响都不可小觑。制度的调整与优化过程可以有效提升其所干预领域的生产效率，实现生产的成本与技术水平的提升，这种制度优化过程对其它领域的影响是一种典型的溢出效应。自贸区建设意味着自上而下的试验与革新，以制度创新进进政府向服务型政府转型，进而促进区域经济增长已成为自上而下的共识。值得注意的是，正是由于这一制度改革应该是全方位的、长期的革新，因而这次制度改革不能简单成为短期优惠政策的洼地，而应该是以系统的制度创新替代优惠政策，实现对外开放与经济增长在新的制度环境下的飞跃。回望来路，中国数十年改革开放历史一再证明，制度应成为解决经济问题，提振经济发展的重要因素，但制度改革过程并非一蹴而就，而是典型的斟酌试错过程。这一过程中，地方政府应当意识到，内陆自贸区建设是全国一盘棋，而非地方政府的自留地，更不应当是依赖倾斜与照顾形成的政策洼地。所有的试验与创新都应当有别于传统的基于地方优惠政策设置的经济开发区、保税区，而是应该从服从服务于国家战略出发的制度创新。

东部地区凭借自身良好的区位优势和国家政策先导实现了区域内经济的高速发展，少数发达省市进入城市后工业化发展阶段，产业结构开始向现代服务业转移。广大中西部地区则逐渐沦为初级资源、简单生产要素和劳动力的输出地，产业结构无法有效转型升级，工业化水平长期处于较低水平，尤其是能源和人口输出大省，陷入比较优势陷阱的怪圈，长期依赖低端优势资源的全国供给维持自身经济发展。随着中国人口红利效应的逐渐减弱，传统的劳动力密集型产业逐渐被市场淘汰。

中西部地区受到地理区位因素的限制，长期以来无法充分享受开放型经济发展模式带来的红利，在高技术人才储备量、产业创新升级、高端制造业生产等领域全面落后于沿海经济发达省市。内陆地区省份资源和人才不断向省会城市高度聚集，城市吸虹效应强于东部省市，不利于省会城市的持续发展和省内城市间均衡发展。 图1为2016年中国27个主要省会城市GDP首位度排名。

年份	1978	1988	1998	2005	2010	2012	2014	2016
农村居民人均可支配收入	127.10	448.85	1789.17	2802.78	4837.21	5425.62	6067.37	6679.44
城镇居民人均可支配收入	338.25	1130.00	5127.08	8385.96	14639.32	16243.87	17526.54	18808.16
相对数量比	2.66	2.52	2.87	2.99	3.03	2.99	2.89	2.82
绝度数量比	211.15	681.25	3337.91	5583.18	9802.11	10818.25	11459.17	12128.72

数据来源：中国统计年鉴

由上表的数据可知，从1978年至2016年，四川省城镇居民人均可支配收入由最初的338.25元上升到18808.16元，收入年均上涨486.5元；农村人均可支配收入由127.10元上升到6679.44元，收入年均上涨172.43元。在1978年城镇居民年人均可支配收入比农村居民高211.15元，到了2016年这一绝对收入差距扩大到12128.72元。在相对数量比方面，2010年达到最大值3.03，后续年份城乡居民收入相对差距在缩小，但考虑到基数因素，实际收入差距仍在不断扩大。由于四川省的城市化水平低，有大量农村人口滞留，导致四川省的人均GDP水平和人均收入水平长期处于中国各省市的落后位置，根据国家统计局最新数据显示，2016年四川省人均GDP为39835元，排在全国31个省市自治区第24位，中西部省市第12位，西部省市第6位。2016年四川省居民人均可支配收入为18808元，排在全国31个省市自治区第23位，中西部省市第11位，西部省市第4位。由此可见，四川省虽然是中国的经济和人口大省，但人均经济发展水平仍然十分落后，人均收入水平更是与发达地区存在巨大差距。

二. 四川自贸区建设的基本思路

总体上看，内陆自贸区建设应该是复制下的创新。复制方面，包括四川自贸区在内的重庆、辽宁、湖北、河南以及陕西7个自贸区均在处于内陆地区，均是在上海自贸区示范效应引导下的建设，这些内陆自贸区应该在一定程度上是复制；创新上看，内陆自贸区不能仅仅是复制，应该更多是传承与创新，确切的说，应该是突出传承下的再创新。无论是中部的湖北与河南，还是西部的陕西、四川与重庆，都是“一带一路”战略与“长江经济带”范畴内的重要部分，辽宁则属于类似的东北老工业基地振兴范畴，均具有显著区域特色，这些区域的创新必然带有再创新意义。

（一）四川自贸区建设的创新方向

第一，辨析比较优势。比较优势理论强调经济组织发挥所长进行生产交换来改进各自福利，这恰恰是内陆地区与沿海地区乃至国际市场开展竞争的源泉所在。区位特征与资源状况赋予内陆迥乎沿海地区的禀赋状况，进而决定了贸易类型、分工情况与市场投资偏好。四川自贸区不应该是政策特区，其目的不应集中在一时、一地的优惠政策，而是通过与国际接轨的制度体革新，辨析自身竞争优势，推进投资贸易便利化。

第二，实现持续升级。四川自贸区不能仅仅局限于平台经济，而应该是一个助推剂。平台经济的实质是交易体系，参与方包括交易双方与交易平台，而交易场所已不仅仅局限于物理存在，还可以是虚拟交易体制，这一体制通过撮合市场、促成交易存活，进而吸引交易更多第三方进入交易平台，以扩大平台客户群，降低交易成本，提升交易效率，促成规模经济。

需要明确的是，内陆自贸区仅一个平台远远不够，而应该具备汇集贸易、金融与信息的集散能力，形成资源高效配置、促进经济发展的长期机制。此类平台经济成功的关键在于持续升级。随着第三批自贸区的统一挂牌，一个从沿海到中西部的自贸区战略格局已初步形成，以扩大开放引领的自贸区改革从上海的先行试点到中西部地区的梯度化发展新模式。四川自贸区作为全国第一批内陆自贸区试点，承载着内陆地区参与国际经济合作与竞争、打造内陆区域协调发展引擎的重大使命，因此合理定位与持续的升级尤为重要，应该通过三至五年的改革探索，推动法治环境的规范，投资贸易的便利，创新要素的集聚，监管效率的提高，协同效应的发挥。

整个国家改革开放的不法本身就是与时俱进的。国家早在“八五”时期就提出了内陆地区的开放政策。沿海经济开放区由于市场经济发展起步早、地理区位优势明显、工业基础雄厚等原因迅速拉开了与中西部地区的经济发展差距，为了更好的实现区域经济协调发展这一目标，国家始终对中国内陆地区给予发展政策支持，可以说中西部地区与东部地区相比最大的优势就在于国家政策倾斜。1992年国务院决定对外开放重庆、岳阳、武汉、九江、芜湖五个长江沿岸城市，对太原、合肥、南昌、郑州、长沙、成都、贵阳、西安、兰州、西宁、银川11个内陆地区省会城市实行沿海开放城市政策。在“九五”和“十五”时期，国家启动了西部大开发战略、东北振兴战略和中部崛起战略，引导产业陆续由东部地区向内陆地区转移，有效提升了内陆地区经济基础。进入“十一五”规划以来，国家继续加大了对内陆地区的政策支持力度，在内陆地区各省市设立了一批改革试验区，正是这些改革试验区的建设发展为国家在内陆地区探索建立更加开发的自贸试验区奠定了政策基础。从2013年至今，中国内陆地区进入全面开放阶段。2013年9月，习近平总书记提出共建“丝绸之路经济带”战略构想，同年10月又提出共建“21世纪海上丝绸之路”的重大议题。党的十八届三中全会提出“放宽投资准入门槛，加快自由贸易区建设，全面扩大内陆沿海开放”指导思想。这些决策标志着中国全面进入各区域协调发展，共建“一带一路”的新阶段。

2007年至2017年4月，全国累计设立改革试验区29个，其中在东部地区设立11个，在中西部地区设立18个，在“十二五”时期以后，国家加强在内陆省市设立改革试验区，提升了对中西部地区的政策支持力度。从2007年至2013年，中国内陆地区进入加速开放阶段。党的十七大报告明确提出“深化沿海开放，加快内地开放，提升沿边开放”战略指导思想，沿边区域、次区域经贸合作更加频繁，尤其是中国与东盟自由贸易区建设、大湄公河次区域经贸合作成效显著，详见表2。

表2 “十一五”至今中国试验区设立概览

类型	成立时间	试验区名称
综合配套改革试验区	2007-2013	成渝城乡综合改革配套试验区、武汉城市圈与长株潭城市群社会综合改革配套试验区、山西省国家资源型经济综合配套改革试验区、黑龙江现代农业综合配套改革试验区、深圳市综合配套改革试验区、沈阳新型工业化综合配套改革试验区、义乌市跨境贸易综合改革试验区、厦门市两岸交流合作综合配套改革试验区
金融综合改革试验区	2012-2014	珠三角金融改革创新综合试验区、温州综合改革试验区、泉州金融服务实体经济综合改革试验区、青岛市财富管理金融综合改革试验区、云南省及广西壮族自治区金融综合改革试验区
内陆开放型经济试验区	2012-2016	贵州内陆开放型经济试验区、宁夏内陆开放型经济试验区
重点开发试验区	2015-2016	云南勐腊重点开发试验区、广西凭祥重点开发试验区、黑龙江绥芬河至东宁段重点开发试验区
自由贸易试验区	2013-2017	中国（上海）自由贸易试验区、中国（天津、福建、广东）自由贸易试验区、中国（辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西）自由贸易试验区

数据来源：根据国家发展改革委员会网站相关资料整理

纵观中国对外开放演化格局，可以看到改革开放前沿的特征集中在3方面：一是与国际接轨。经济领域与国际接轨无外乎是投资与贸易领域的革新动作，如推进双边与多边合作，实施贸易投资便利化，优化资源配置方式等市场化方面举措；二是改革经济体制。经济体制改革则主要表现为行政体制改革、优化市场监管、改革行政审批制度、优化资源配置方式等正式制度的创新；三是推进产业布局合理化。积极进行产业结构调整，实现产业在东西部之间的有序流动。伴随开放程度的加深，行业的拓宽，平台关联效应、辐射效应不断拓展，这一体制应当越来越高效，价值越来越大，实现平台的升级。

（二）四川自贸区建设的创新驱动力

四川自贸区建设的创新动力源于改革倒逼、制度力量与既有建设基础等方面。

第一，改革开放倒逼创新。当前情境下，新一轮自贸区建设已成为名副其实综合改革试验田，下决心建设内陆自贸区是希望系统性解决问题。纵观中国改革开放三十余年，虽然我们进步过程中的问题层出不穷，但改革始终是我们解决经济社会发展屡试不爽的办法，目前自贸区建设就是典型的“开放倒逼改革”。众所周知，我们的经济体制改革长期缓慢，服务型政府建设涉及各既得利益方，行政审批改革尤其缓慢，即使是作为全国标杆的上海自贸区建设期间也还是出现了很多争议，例如最初一版的外商投资负面清单的规定甚至比以前的版本多了近20项限制性规定，改革的艰难可见一斑。这直接造成了市场主体参与经济或的时候顾虑重重，市场准入门槛高，进入成本高，甚至贻误市场机遇的可能，市场活力不足。自贸区建设的关键在于着力解决制度改革玻璃门问题，避免特区不特现象的出现，提升管理水平，实现法制健全，捋顺管理体制，提升行政效率，推进物流其畅，贸易与投资双丰收。

第二，创新重在制度红利促动。无论是经济特区、保税区还是本文讨论的自贸区，都是一种重要的制度变革，能带来显著制度红利。进入经济危机后“新常态”后，自贸区建设则成为我们应对经济波动，推进改革深化的重要制度变革抓手，是本轮改革的前沿阵地。这一改革的特征是以开放倒逼改革，通过制度改革促进对外开放，其实现过程是先实验后推广，等试验区获得成功经验之后推广到更多地区，而这里的先行者自然就是上海自贸区，其后出现的四川自贸区已经是成功经验的复制与再创造了。

内陆自贸区设立实现过程是一个制度体系形成过程。现代增长理论在将技术认定为经济增长动力之后，已经开始考察制度因素对于经济增长的作用。不论制度创新是内生还是外生因素，其影响都不可小觑。回望来路，中国数十年改革开放历史一再证明，制度应经成为解决问题，提振经济发展的重要因素。但值得注意的是，这一制度改革过程并非一蹴而就，它是一个典型的斟酌试错过程，这一制度调整与优化过程不但本身就是提升生产效率的过程，而且其对生产成本与技术水平提升作用可能对其他领域存在溢出效应。

内陆自贸区所追求的与国际接轨的法律体系、监管体制将对市场机制与营商环境产生显著制度红利。制度创新推动经济增长的根本原因在于制度变化有利于资源配置效率。如以备案制与负面清单管理为代表的监管制度革新有利于厘清政府与市场边界，促进政府转型，完善市场机制，激发市场活力；投资制度完善降低市场准入门槛，促使总部经济和外商投资产生集聚，有利于当地税收增加、产业优化、技术进步以及就业岗位；贸易便利化提升通关效率有利于促进跨境要素流动，优化营商环境催生规模效应，改善社会福利。

内陆自贸区的制度改革不能简单成为短期优惠政策的洼地，而应该以系统的制度创新替代优惠政策，实现对外开放与经济增长在新的制度环境下的飞跃。内陆自贸区建设中制度红利包括正式制度与非正式制度有两方面。一方面，正式制度改革既有利于深化改革开放，对接国际主流贸易投资制度，实现中国经济增长模式转型升级，也可以推进政府体制改革，向着服务型的小政府大社会转变。这要求改革深化过程中中央政府与地方政府统一思想，密切协调，各负其责，组织好，实施好全方位的改革。这个过程应当是一个互动过程，在中央政府制定基本规则之后，地方政府应当积极发挥主动性，摒弃部门思维、区域思维，积极向中央政府建言献策，在自贸区范围内大胆破除条条框框，积极探索对外开放、产业结构调整与政府转变职能的新途径与新方法，并有意识地将成功经验上升到理论层面，再由中央政府进行甄别，将可以借鉴的经验在更大范围内进行推广。另一方面，非正式制度应当在内陆自贸区建设过程中扮演积极的角色，信息时代，作为非正式制度传声筒，网络、舆情等因素是事物发展的重要推动力，可以为自贸区建设摇旗呐喊，使改革开放观念深入人心。

第三，创新是四川地区改革开放形势的现实需要。选择四川作为自贸区复制试点是该区域对外开放发展的现实需求。四川位于丝绸之路经济带、长江经济带、孟中印缅经济走廊等国家级发展战略的交汇点，是“一带一路”联动发展的战略腹地和重要支点，国家向西南开放的重要门户。蓉欧快铁等交通基础设施的改善有效提升了四川省引进外资的能力。目前已经有316家世界500强企业落户四川，经济总量长期处于中国西部地区第一。四川省作为全国重要的经济、人口大省，是带动西南地区经济发展的重要引擎。

值得一提的是，四川省水力资源丰富，有多条长江干支流流经省内区域，为内河航运的发展提供了便利条件，四川省现有通航河流176条，同航水库、湖泊147个，航道里程约12000公里。水路通道以长江为主轴，与嘉陵江、岷江共同构筑起水运出川大通道，与长江经济带中下游城市群紧密相连。金沙江、雅砻江等主要河流在省内纵横分布，密布的河网流经云南省大部分地区和贵州省北部，有效促进了四川与云贵两省的水路交通与经贸联系。四川省会成都市自古就有“天府之国”的美誉，是中国西部地区的门户城市。成都市是副省级省会城市、“成渝经济圈”核心城市、西南地区特大城市、国家级中心城市。早在1993年成都市就被国务院定为中国西南地区的科技、商贸、金融、交通和通信五大中心枢纽城市。成都双流国际机场是目前中国第四大、西部地区第一大航空港。2016年成都市实现地区生产总值11721亿元，位列中国城市GDP排名第9位、全国副省级城市第3位，吸引外商直接投资总量位列全国副省级城市第1位，三大产业结构比重分别为3.9%、43%和53.1%，以服务业为主的第三产业比重在西部地区省会城市中排名第1。成都已经逐渐成为一座后工业化城市，一座由工业向服务业转型升级的西部中心城市。

禀赋与区位条件赋予该区域对外开放新增长点的可能。产业结构转型与优化升级是内陆地区工业经济发展的必然阶段。与东部沿海地区相比，广大的内陆地区还有巨大的发展潜能没有释放，实现内陆开放经济全面、协调、快速、可持续发展具有清晰的现实可能。初级产品加工与劳动力密集型产品制造一直是内陆地区主要的对外经济合作形式，技术密集型、资本密集型产业可以有效支撑内陆地区高水平、宽领域的对外开放，创新型产业的开放能有效开拓国际市场，在更广泛的领域开展国际经济合作，分担东部地区生产要素的成本压力，优化产业布局，承接东部产业转移，促进内陆地区加快推进自贸区建设，适应全球经济和区域经济一体化发展步伐，逐渐缩小与东部地区经济发展水平差距。

三. 四川自贸区建设的基本原则与战略思考

（一）四川自贸区建设的基本原则

第一，抢抓“一带一路”机遇。积极融入“一带一路”战略是四川自贸区酝酿、建设以及今后自贸区建设与运转的关键。“一带一路”战略促动下，内陆自贸区建设可以有效利用与“一带一路”沿线国家合作，激发发展动力，调整产业结构提升中国向西开放的，加快内陆地区由对外开放边缘成为前沿转变历程。作为改革开放试验田，内陆地区应珍视“一带一路”提供的“筑梦舞台”，抓住内陆地区腾飞梦想机遇，打造世界知名的增长名片。内陆地区品质不断提高发展在于充分享受到中国以及世界经济发展所带来的市场红利。内陆在“一带一路”战略范畴尚有大量市场空白点，市场认知与投资多元可能带来大量合作机会，全球产业化转移及贸易持续深化，不仅让中国成为世界经济成长发动机，更为世界最有购买力的市场；受益于“一带一路”建设，中国制造业水准的不断提升，内陆地区发展步伐将更加务实，现代工业与传统观念的结合使得内陆市场经济日趋完善，将产生强大生命力；受益于“一带一路”建设中全球商业文明的推进，内陆地区可以迅速走出国门，实现持续学习与深化改革，提升内陆开放水平，推动国际市场拓展力度。四川自贸区顺应了市场需要，是政府策略运作下设立的。但是，内陆地区产品过于单一，营销水平尚比较低，市场制度尚有待进一步完善。开放倒逼改革情境下，前述不足将成为内陆地区需要着力改进的方向。这意味着，四川自贸区应当积极接受“一带一路”战略驱动，持续讲好内陆故事，搞好供给侧改革，用更大勇气与魄力赢得市场尊重。

第二，突出内陆开放高地特色。内陆自贸区建设务必从自身出发，因地制宜。内陆自贸区空间分布广且跨度大，区域差异显著，这意味着单纯照搬外来经验不现实也不可能，这要求内陆自贸区制度建设必须有一个本地化过程。

撇开资源禀赋不说，内陆地区的产业结构与东部沿海地区有显著差异。内陆地区第一、二产业相对较发达，对外开放合作存在物流成本高、形式单一的问题，因而在制定对外开放政策是需要注意以下几方面：首先是要发挥既有优势，例如劳务输出、矿产能源产业、农副产品行业等等，但是需要注意的是，这几个产业不能局限于简单扩大规模，而应该从深加工上找出路，面对外部市场迥然不同的消费模式，内陆地区满足外部需求的方式创新应当集中在消费模式升级上，如劳务输出应提供更多技能型特色劳务输出，能源矿产以及农副产品应注重初级产品的深加工，在增加附加值上下功夫；其次，应当积极改善基础设施状况，尤其是现代物流设施。值得注意的是，现代贸易，尤其是服务贸易形式已经与传统贸易迥乎不同，因而，不但要积极利用现有传统的海运、公路运输陆、航空运输设施，还要积极建设开发管道运输、轨道交通、网络电子传送等新型交通模式，培育全方位的、立体的无缝交通网络；最后，监管应积极服务自贸区建设。可以考虑借鉴上海自贸区经验，一方面实施各类便捷通关处理，推进贸易便利化，另一方面，从金融深化、加大技改扶持力度等方面鼓励市场主体积极进行研发创新，推进自贸区供给侧改革向着高技术层次发展。

四川自贸区发展建设应以各地的特色产业为抓手，突出内陆比较优势。内陆地区在对外经贸和卓众的功能日趋广泛，从以前的制造业、劳动密集型产业日渐拓展到工程合作、能源合作等领域。四川水陆空交通、人力资本、矿产资源等禀赋丰富，建立内陆开放经济物质基础扎实。丰富多样的运输形式为其构建内陆省份参与的自由贸易平台提供了有利条件，无论是转口贸易、过境贸易、间接贸易还是来料加工均有很便利的发展条件。在复制成熟经验，搭建基础平台框架以后，四川自贸区要有效筛选出符合自身区域发展的成熟经验，紧密结合四川省和成都市的发展实际，突出区域特色，立足本省特色优势，依托工业基础、区位优势、政策导向，在有效吸收借鉴前两批沿海自贸区发展经验的基础上，创新出一条适合本地区经济发展的特色道路，进行全面拓展实施，使四川自贸区建设发展始终能够跟上沿海先行自贸区的发展步伐，力争将四川自贸区打造成内陆自贸区发展建设的标杆与典范，真正做到内陆与沿海自贸区之间的差异化、协同化发展。实践中可以考虑借助川南临港片区的水运优势，进行单据处理与加工转口贸易探索，建立面向中西部的大型物流园区，努力争取成为东南亚与欧洲大宗商品进出口中转基地，主动成为“一带一路”战略的中西部综合采购平台与物流枢纽，还可以在此基础上建立保税港、免税园区、会展中心等针对加工、交易以及消费等环节的多功能免税区，进一步还应该考虑完善国际化金融服务业功能，引入更多国际金融企业，辅之以信息产业园建设，实现内陆经贸活动的在支付、结算、信贷的“走出去”与“引进来”，最终形成采购、加工与贸易一条龙服务，实现对中西部内陆地区的辐射带动作用。

第三，虚心学习先进经验。最近获批的各自贸区建设定位各有不同，上海自贸区定位为：肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命，是国家战略需要。其成功经验集中在4方面：基于无纸化检验检疫、第三方检验采信、引入社会监管为基础的事中事后监管制度；基于证照分离、自主办税以及核准与备案相结合的市场准入为基础的投资负面清单管理制度；以便利化为核心的贸易监管制度；瞄准金融开放与资本可兑换的金融创新制度；天津自贸区定位为以制度创新为核心任务，以可复制可推广为基本要求，努力成为京津冀协同发展高水平对外开放平台、全国改革开放先行区和制度创新试验田、面向世界的高水平自由贸易园区。其改革经验集中在基于周边区域检验检疫互认的属地报检信息互联制度；基于信息公示、咨询与分类的市场主体信用监管减负制度；基于保税展示与无疫通行的便捷通关制度；福建自贸区定位为：围绕立足两岸、服务全国、面向世界的战略要求，充分发挥改革先行优势，营造国际化、市场化、法治化营商环境，把自贸试验区建设成为改革创新试验田；充分发挥对台优势，率先推进与台湾地区投资贸易自由化进程，把自贸试验区建设成为深化两岸经济合作的示范区；充分发挥对外开放前沿优势，建设21世纪海上丝绸之路核心区，打造面向21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区开放合作新高地。其成功经验集中在：基于市场准入三证合一的企业市场准入制度；基于无纸化单一窗口模式的跨境贸易便利化制度；基于信息共享大数据的事中事后监管制度；基于统一复议权的行政复议改革；广东自贸区定位为：依托港澳、服务内地、面向世界，将自贸试验区建设成为粤港澳深度合作示范区、21世纪海上丝绸之路重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地。其成功经验集中在：基于多证合一与电子登记的企业市场准入制度；基于电子证书与无水港结合的无缝对接检验检疫制度；基于电子关锁的陆路快速通关；基于数据信息实时交换审核的全天候自助通关；四川自贸区的定位集中在：落实中央关于加大西部地区门户城市开放力度以及建设内陆开放战略支撑带的要求，打造内陆开放型经济高地，实现内陆与沿海沿边沿江协同开放。

显然前述自贸区的定位均集中在3方面，一是区位特色，二是注重创新，三是要求可复制，四川自贸区期望核心则更强调内陆开放与协同发展两方面，因而我们应积极学习先行地区的经验，进行有效复制与积极的本地化革新。

第四，制度创新要求可复制。自贸区不能建设成为制度洼地，不能简单依赖一时一域的政策倾斜取得优势，而应该靠整体的效率改进实现竞争优势的获取，单纯注重政策的洼地效应意味着走以前的老路，实践中，制度创新与时俱进才是自贸区建设意义所在，才能够在更大范围内获得推广，才能够有效服务于国家“一带一路”战略。内陆自贸区建设要敢当改革排头兵，要敢为人先，不能局限于简单的优惠政策设置，应着力研究可复制的制度创新，实现监管体制改革。无论是贸易还是投资方面的便利化措施都应当本着提升效率、服务为先的理念来激发市场活力，降低市场运行成本。

（二）四川自贸区建设的战略思考

四川自贸区作为全国第一批内陆自贸区，承载着助力国家发展战略和西南地区经济发展的重任，将在规则国际化、法律规范化、政府服务转型与运作模式高效方面为改革开放的深化提供可借鉴、可复制的新模式与成功经验。

第一，监管中推进简政放权，实现高效服务型监管。管理体制变革及专业化程度提升是内陆自贸区建设亟待解决的问题，要着力提升自贸区管理水平，培育专业人才，以适应国际化要求。运营管理方面，除了注重转变政府职能以外，还要适当引入企业参与。简政放权是加快政府职能转变的关键，尤其是海关管理。目前，海关、检验检疫部门与企业间尚未形成良性互动，实践中，海关监管不应局限于税收监管，而应向更多考虑协调行业发展、区域发展，促进国际交流，为推进贸易便利物流其畅，可以考虑与地方政府协商，实行先入关后申报，实行检验检疫信息公开公示制度，实施相互采信制度。

构建服务型监管至少应包含以下几点：①建立权责清单。权责一致要求权责一致，因而需要围绕自贸区建设简政放权，规范行政权，形成统一的、公开的、动态的、权责明晰的权力清单；②建立统一集中的综合行政执法体系，推进市场准入与监管国际化。借鉴国际惯例，提高投资便利化将外商准入由审批制改为备案制为主，加强投资事后监管。可以考虑构建大市场监管局，在自贸区建立综合行政执法体系，实现工商、安全、检验检疫、物价与公共安全执法权的协调统一。相对集中的执法权有助于实现联勤、联动，提升执法效率，是职能权限化繁为简的保证。甚至可以考虑根据任务清单创建创新治理模式，设立法定机构，明确权责关系，引入第三方提供部分契约型公共服务。建立统一工商登记与商事登记，优化办事流程，进一步深化物流、金融、电商、运输等服务业开放程度，营造公平公开的营商环境；③简政放权，剥离事业单位中介职能。推进评估、认证以及检验检疫等社会服务职能转由社会专业机构承担，规范事业单位职能，剥离部分服务职能，引进社会力量弥补中介服务职能；④推进人事制度改革。公务员竞争上岗可充分发挥政策叠加和联动效应。可以通过内部挖掘与外部引进相结合的方式实现干部能上能下、能进能出、竞争择优，力求在人才选拔、绩效考核以及收入分配方面实现突破性改革；⑤创新税收征管服务。建议推行基于“互联网+”税收模式的税收征管服务体系，实现管理服务信息公开与质量提升全方位监控，推进基于网上办税、预约办税、智能交税功能，搭建低风险、高效率的网络纳税平台；⑥加强知识产权保护。产权清晰、分工合理、权责一致、运转高效的知识产权法庭、知识产权登记、知识产权维权等制度有助于激励创业、创新行为；⑦实施通关便利通关效率是考察自贸区发展的重要指标。通关便利集中表现在报关检疫便利与保税物流便利。报关与检验检疫监管方面创新的根本在于便捷、高效。可以考虑采用先入区后报关、电子单证、自助通关、检验结果互认等方式来降低通关时间，同时一定要实现审批公开公平，提高通关效率。尤其可以考虑依托四川自贸区空港、铁路、公路、水运多式联运，自贸区成立综合的物流管理中心，实施24小时预约通关服务，制定口岸费用补贴细则，降低企业货物通关成本，试行“零费用”通关。逐步放宽片区内企业投资限制，放宽企业住所登记条件，探索以邮政通信地址作为企业住所的登记方式。同时深入推进行政审批改革，设立行政审批局，相对集中行政许可权，简化行政审批程序。建立进出口货物预检验制度，建立与沿线口岸部门查验结果互认机制，探索检验检疫证书国际联网核查机制。保税与物流方面，要构建基于报关检验为基础的保税物流体信息共享平台。实施分类管理，整合商检、海关、税务与口岸等监管流程，实施一次中报、集中查验与直通放行，简化手续，推动通过便利。

实践中，可以考虑在川南临港片区开展创新管理工作。川南临港片区是四川自贸区三大片区中唯一有内河港口的片区，而中国前两批自贸区都设立在沿海经济开放区，使得水路货物通关经验有了深刻的借鉴意义。目前，川南临港片区正在试行“一照一码”、“单一窗口”、“多证合一”三大审批管理制度，“一照一码”登记制度指原本由工商、质监、税务三个部门分别对企业核发不同证照改为由一个部门统一核发社会信用代码的企业营业执照，在自贸区成立企业的时间可由原来的平均29天缩短为最快1天。跨境贸易“单一窗口”管理制度指参与跨境贸易和运输各方通过单一平台提交标准化信息单证以满足相关法律法规管理要求。“单一窗口”制度有效实现了海关部门与质监部门的数据对接，企业货物的申报时间由平均4小时缩短为最快5分钟，船舶出入境申报时间由平均36小时缩短为最快2.5小时。 “单一窗口”审核管理制度大大提升了船舶货物通关效率，提高了自贸区海关日接待量，节省了企业的时间成本。川南临港片区借鉴广东自贸区推行的一站式服务模式，试行自贸区内企业登记注册“多证合一”审批登记制度，减少政府审批流程与环节，提高自贸区运行效率。试行片区内企业互联网自助税收缴纳制度，实行企业商事活动全程电子化登记备案管理制度。

第二，聚焦聚集效应，完善自贸区的区位布局。四川自贸区建设布局应遵循以下原则。①沿口岸布局。水陆空口岸是物流、人流通道，是自贸区经贸网络关键环节，承担着辐射、引领与支撑作用，具有不但面向广大的内陆地区而且具有显著的涉外特征，是“一带一路”战略的关键区域支撑。四川地区应积极构建以铁路、公路口岸为主，航运与航空为辅的自贸区口岸群，提高贸易投资便利化，深化同周边省份合作，辐射带动更多内陆省份参与国际分工，实现口岸经济的规模效应；②加强自贸区经贸网络节点与口岸间互联互通。借鉴上海、福建、广东等自贸区经验，可以考虑采取多片一区模式实现网络节点与口岸间的联系。尤其值得一提的是，相较于自贸区，保税区功能集中在中专存放与交割方面，功能稍显单一，辐射带动能力不够强。优化原有口岸与保税区布局后，可以发挥创新功能，实现一线放开，二线管住，拓展自贸区在中转、配送、物流、贸易、加工乃至会展等方面的潜力，直接加强不同功能片区间的呼应，实现自贸区口岸功能与保税区功能的结合，推进口岸或保税区的布局优化，深入自贸区对国际分工的参与。

第三，优化产业结构，着力发展服务贸易。加快建设区域贸易中心已经时不我待。四川自贸区发展服务贸易需要立足于自身优势特点，抓准定位，依托空港优势，具体分为三个发展环节。①在自贸区内大力建设区域性总部经济。建设区域性总部经济就是鼓励吸引国内外大型企业将西南地区的区域性总部更多的设立在四川自贸区，将区域性总部升级为西南地区的设计研发、样品采购、订单处理、服务咨询和教育培训等功能中心，进而依托成都西部金融中心的巨大优势，集聚省内外资本要素，在自贸区内加快打造集价格发现、口岸集散、营运控制、交易服务、信息共享等高端功能与于一体的国际化大宗商品交易服务平台；②在搭建区域性总部经济以后，积极发展专业分工化服务业。以成都市中心城区和天府新区为重点，严格区分会计审计、税务管理、广告营销、商务咨询、资产评估、法律事务等专业服务领域界限，鼓励更多企业在经营环节上采取业务外包模式，对承接外包业务的公司企业给予税收优惠政策，为四川省的中小型加工企业提供更广阔的发展空间。与此同时政府应加强专业化服务的规范管理，有效引导服务行业发展创新，实现区域内服务业专业化、健康化发展；③加快发展软件产业和服务外包市场业务。成都是西部地区最大的软件生产基地，汇集了西部地区最优秀的软件技术研发人才和生产加工配套设施，随着成都空港运输能力的持续提升，未来应大力引进国内外更多的知名软件企业落户自贸区，加强对技术先进型企业的培育工作，加强在软件维护与开发、工程设计、通信研发、信息系统集成等领域取得突破性进展。发挥成都与绵阳两大城市的电子工业优势，建设国际化移动电子商务产业基地，将成都打造成国家商品采购交易中心城市、西部地区服务贸易中心城市和国家级电子商务中心城市，以此来形成对四川内陆自贸区发展建设的强力支撑，有效推动内陆地区转口贸易发展。促进自贸区业务流程外包服务和知识流程外包服务的同步发展，借助项目招商引资、市场拓展和宣传推广等活动，逐步提升成都在全球软件研发和外包市场的影响力。

第四，加快供给侧改革，优化金融市场服务。四川自贸区金融改革应加强以爱相机方面内容：①巩固成都市西部金融中心地位。成都市正加速建设国家中心城市，其重要支撑就是建设西部金融中心。一方面，成都地处长江经济带上游，与长江沿岸城市经贸合作频繁，内陆地区交通优势明显。另一方面，成都是中国离中亚、欧洲地理距离最近的特大城市，跨境贸易存在天然优势，区域经济引领作用非常突出。成都的金融机构数量在中西部地区最多，完整的金融交易市场和服务中心也已经基本实现。成都的银行业在存贷款余额、证券交易额以及保费收入等方面在中西部城市中遥遥领先。在金融后台数量方面，成都有16家大型金融机构后台，30多家中小型金融机构后台，是中西部地区金融服务后台最多的城市。金融制度、业务等的创新发展将与自贸区改革发展有效结合，进一步巩固成都西部金融中心地位；②推进“股权+债权”的自贸区投资创新模式。四川自贸区川南临港片区运行后，拟建立100亿元基金用于自贸试验区产业发展和基础设施建设，其中80亿元优先级基金向社会空开募集，剩余20亿元劣后级基金由当地企业私募获得。基金通过股权、债权或股债联动方式支持川南临港片区投资建设，实现基金保值增值和可持续发展。虽然募集的发展建设基金规模有限，但这种“股权+债权”的基金投资模式在中国自贸区金融改革过程中还是首例；③推进离岸金融创新。建立离岸金融结算中心，试点人民币资本项目可兑换，推进企业境外投资外汇管理试点，革新外汇管理体制支持国际贸易与跨境投资便利化的开展，大规模推广贸易融资与融资租赁业务。同时通过优先发展网络信息、教育培训等行业为内陆地区特色产业，如矿产、农副产品等行业贸易的跨境结算与保税交割便利化提供人力资本支持；④搭建供应链金融平台。四川自贸区南临港片区将搭建供应链金融平台，这一试点工作将有利于解决自贸区中小微企业融资难、融资贵等突出问题，同时吸引跨国公司在试验区设立全球或地区性总部，建立整合贸易、物流、结算等功能的营运中心。川南临港片区供应链金融平台搭建工作由四川省政府负责牵头实施，政府首先出资，建立起初步的供应链金融平台框架，在平台内给予投资企业相应政策优惠，逐步吸引社会企业机构注资，最终实现更多企业参与使用平台。通过企业和平台建立共享信息，从而消灭信息不对称带来的经济损失，彻底解决自贸区内广大中小微企业的融资难问题。目前川南临港片区已经签约泸州市商业银行、泸州工商银行和泸州兴业银行三家商业银行作为首批供应链金融平台的合作机构。川南临港片区希望将该金融服务平台打造成泸州自贸区的特色发展优势，成为促进四川自贸区经济发展的强大动力；⑤加强对高科技中小型企业金融扶持力度。针对广大中西部地区中小型科技企业的特点和需求，四川省政府和成都市政府联合省内多家金融机构，通过风险补偿机制对银行信贷进行风险分担，以信用方式为自贸区科技类、服务类中小微企业提供授信，取消企业担保环节。据估算，解除担保环节的贷款融资成本会降低3%以上，这对利润率不高的制造型企业帮扶作用尤为显著。这一金融制度改革的创新传递了一个积极的市场信号，更多的银行将不再单纯看企业规模、现金流、效益等指标，而是着重看企业是否具有高新技术水平和成长潜力。目前四川自贸区开发的金融产品主要包括涉及服务涉外企业、中小型科技企业、跨境工程承包公司、物流行业以及个人居民金融投资消费创新产品、初步形成了以自贸区企业境外机构境内账户一级市场福费廷业务、跨境内外保险保贷业务、跨境外汇资金集中运营业务等独具四川区域特色的自贸区金融产品体系。

第五，加速交通、仓储与物流业发展。作为中西部地区交通枢纽，四川物流业的发展具有重要意义。过去两年，成都大力建设高标准仓储物流产业，市场净吸纳量累计达到70万平方米，成都的物流转运量、营业额、净利润等多项物流产业指标都高居中西部地区城市首位。随着自贸区落地四川，成都作为中国内陆地区交通、物流枢纽的核心地位将进一步巩固。要发挥自贸区三大片区优势，助力成都仓储物流业大发展。①成都天府新区片区。自贸区天府新区片区（含高新综合保税区双流园区、空港保税物流中心）毗邻成都首个高标准仓储物流核心板块——双流空港。区内目前己经汇集包括普洛斯、安博、平安、易商红木等国内外知名仓储商开发高标准仓储项目，未来网络电商服务龙头企业也将在区域内建成物流项目。成都天府国际机场正在加速建设中，建成后成都将依托两大国际机场大力发展临空物流经济，未来将实现亚洲、欧洲高新技术产业产品在成都的汇集，中国生产的高新技术产品从成都转运到欧亚各国的航空贸易网；②青白江铁路港片区。自贸区青白江铁路港片区（含铁路保税物流中心）作为从成都始发的蓉欧快铁起点站，也是成都高标准仓储物流市场的新兴发展区域。随着蓉欧快铁中线、南线、北线的陆续开通和列车班次、货运量的稳步增长，青白江铁路港在国际商品集散转运、分拨、展示、保税仓储、整车进口等方面的功能将得以强化。作为仓储物流市场投资者重点关注的区域，丰树、白利威等世界一流的铁路物流发展商将带动片区物流仓储设施升级；③川南临港片区。自贸区川南临港片区（含泸州港保税物流中心）地处四川第一大内河港口——泸州港。泸州港依托长江黄金水道实现了四川省在水路与空港、陆路交通运输的立体式结合。有效弥补了成都无法进行货物水路运输的不利因素。目前港区内成功吸引了中外运、中国物流、和润集团等国内知名企业在物流产业基础设施方面的大力投资。伴随自贸区的设立，泸州港将加强内河港口自贸区的功能定位。依托航空枢纽、国际铁路港和临港口岸建设，四川自贸区将构建内陆立体式综合开放通道体系。通过开放通道多式联运、无缝对接、内外畅通，形成独具四川特色的综合物流服务体系。

空港与蓉欧快铁是四川自贸区经济运行的重要载体，也是与欧亚国家地区经贸沟通的桥梁。四川要牢牢抓紧国家提出打造丝绸之路经济带的战略机遇，加快蓉欧铁路的建设速度。蓉欧铁路是通往欧洲、中亚和西亚地区的国际快速铁路货运直达班列，在中国长期受海洋经济为主导的发展模式下开辟出一条崭新的发展路径。其具体发展建设应注重三大环节。①降低货运组织协调成本。应推动将蓉欧铁路发展建设上升为丝绸之路经济带建设的战略高度，强化中国和沿线国家铁路联运组织协调沟通，对中欧铁路货运班列的营运规划达成互利共赢，分担铁路维护保障职责，逐步增加货运班次、提升货运速度、提高货运总量，不断加强区域间经贸联系；②加快青白江铁路集装箱运输口岸建设。四川自贸区应抓住国家建设长江经济带的巨大战略性政策利好，将川南临港片区打造成长江中下游货物商品在西南地区的集散地，加快青白江铁路的集装箱运输口岸建设，一方面加快水路运输转铁路运输的对接速度，另一方面不断提高青白江对成都铁路保税区的货运能力，做到第一时间将通关货物由成都出发运往欧亚地区；③保证国内外稳定的货源供应，提高蓉欧铁路市场占有率。随着蓉欧铁路建成通车，政府对其发展支持应由直接的财政补贴为重点转向为帮助其开拓货源地为重点，不断提升铁路货运订单量，以政府信誉为担保，扩展蓉欧铁路的品牌影响力，开通成都与更多铁路枢纽城市的集装箱固定班列，注重对云南、贵州等地的市场开拓，进一步打通东南亚市场。加强和中欧国际货运班列途经城市的合作，开展短途国际城际铁路货运，更好发挥四川自贸区“一带一路”发展战略支点作用和连接欧亚地区经贸桥梁。

注：本文发表于《国际贸易》2017年第6期，姜玉梅。